150 Yıllık Tartışma: TEVHİD-İ KUVVA MI, TEFRİK-İ KUVVA MI?

Ertuğrul Günay*


Nisan Ayının anayasacılık tarihimizde özel bir  yeri var.
Kurtuluş Savaşını yöneten ve bu yönetimin temel kurallarını belirleyen 1921 tarihli  ‘Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nu hazırlayan ‘Gazi Meclis’in kuruluş tarihi, bugün ‘Milli Egemenlik ve Çocuk Bayramı’ olarak kutladığımız 23 Nisan 1920’dir.

Türkiye Cumhuriyetinin ilk anayasası olan 1924 Anayasasının kabul tarihi, -bugünlerde tam 100. yılı doldu- 20 Nisan 1924; 40 yılı aşkın yürürlükte bulunan 1982 Anayasasında köklü değişiklik yapan ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümeti Sistemi’nin referandum tarihi de 16 Nisan 2017’dir.

1924 Anayasasının 100. yılında -geçen haftalarda- değerli yazar Taha Akyol’un, bu anayasanın kabul sürecinde TBMM’de ve dönemin basınında yapılan tartışmaları içeren ve anayasa sürecimize ışık tutan bir kitabı yayınlandı.^[1]

Akyol, ilgiyle okuduğum kitabında, Cumhuriyeti kuran İkinci Meclisin, ‘milli egemenlik’ kavramı üzerindeki hassasiyetini ve -bizzat Atatürk tarafından atanmış üyelerinin- egemenliğin kişiselleşmesi olasılıkları karşısında sergilediği duyarlılığı ilginç alıntılarla okurların bilgisine sunuyor.

1924 Anayasasının hazırlanma ve kabul sürecinde, egemenliğin asli unsurları olan ‘yasama /yürütme /yargı’ erklerinin görev ve yetkileri üzerinde -bugün de güncelliğini koruyan- önemli tartışmalar yapılıyor.

***      *****    *******

Bizim anayasacılık tarihimizin yaklaşık 150 yıllık geçmişi var.
1808 tarihli, merkezi iktidarın taşralı toprak ve güç sahiplerine karşı yetkilerini kısıtlamayı öngören ve uygulamada gerçeklik kazanamayan Sened-i İttifak bir yana bırakılırsa, anayasa sayılabilecek ilk hukuk belgemiz 1876 tarihli Kanun-u Esasi’dir.

Kanun-u Esasi, Ayan Meclisi ve Meclis-i Mebusan olmak üzere iki kanatlı bir parlamentoyu öngörmekle birlikte, Ayan Meclisi üyelerinin atanması ve Bakanların (Heyet-i Vükela’nın) seçimi ve azli ile Meclisi fesih yetkisinin padişaha ait olması açısından, yetkileri büyük ölçüde tek elde toplayan ve etkili bir yürürlük süreci yaşayamayan bir ‘parlamenter monarşi’ denemesi olarak kaldı. İlk kez bir parlamento ve Bakanlar Kurulu oluşturmak bakımından bir tür ‘Tefrik-i Kuvva’ (kuvvetler ayrılığı) niyet ve girişimi olarak nitelense de, kurulan sisteme bu vasfı atfetmek oldukça zordur.

Buna karşılık, 1876 Anayasasını yürürlükten kaldırmayan, ancak Kurtuluş Savaşı şartlarında, devletin yapısı hakkında yeni hükümler getiren 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun öngördüğü sistem ise, tam bir Meclis İktidarıdır. Kanunun bu belirleyici özelliği 1. ve 2. maddelerde, hiçbir yoruma izin vermeyecek açıklıkla yazılıdır:

“Hakimiyet, kayıtsız şartsız milletindir.” “Yürütme gücü ve yasama yetkisi, milletin yegane ve hakiki temsilcisi olan Büyük Millet Meclisinde tecelli ve temerküz eder.”

Bu dönemde Meclis Başkanı, aynı zamanda hükümet (icra vekilleri heyeti) başkanı olduğu gibi, Meclis kendi üyeleri arasından özel yetkili mahkemeler kurdu ve bu mahkemeler (İstiklal Mahkemeleri) itiraz ve temyizi olmayan kararlar verdi. Bu açıdan, yasama, yürütme ve yargı tartışmasız Meclisin elinde ve hükmündedir.

1921- 24 dönemi, ‘kuvvetler birliği’ (zamanın diliyle: Tevhid-i Kuvva) anlayışının, en sert biçimde uygulandığı dönemdir.

Birinci Dünya Savaşı yıkıntısından yeni bir devlet çıkarmaya çalışan Gazi Meclis’in bu tutumu, dönemin şartları içinde anlayışla karşılanabilir. Nitekim, Birinci Meclisin bazı üyeleri, bu hak ve yetkilere sahip çıkmayı her koşulda ve herkese karşı özenle korumaya çalıştılar ki, TBMM Başkanı M.Kemal (Atatürk) Paşa’nın bazı tasarruf ve olağanüstü yetkilerini de titizlikle ve cesaretle tartışma konusu yapmaktan çekinmediler.

Gazi Meclisin, sonra hiç bir Mecliste görülmeyen özgür ve cesur tartışma ortamı, bir süre sonra bazı gruplaşmalara neden oldu; merkezini M.Kemal’e tam bağlıların oluşturduğu Birinci Gruba karşı, daha eleştirel yaklaşımlarda bulunanlar İkinci Grubu oluşturdular.^[2]

Birinci Meclis, Kurtuluş Savaşının 30 Ağustos 1922’de zaferle sonuçlanmasından sonra 1 Nisan 1923’te seçimlerin yenilenmesine karar verdi ve 15 Nisan 1922’de (yine Nisan) son oturumunu yaparak görevini onurla tamamladı. 28 Haziran 1923’te yapılan seçimlerde adaylar ve seçilenler tümüyle Birinci Grup üyeleriydi. Muhalefet ilk seçimde tasfiye edilmişti.

1924 Anayasasını hazırlayan ve kabul eden İkinci TBMM üyeleri, hemen tümü M. Kemal Paşa’nın onayından geçmiş isimler olmasına karşın, anayasa tartışmalarında ilkeli ve cesur tavırlar aldılar; hazırlık komisyonunun -büyük olasılıkla M. Kemal’in isteği doğrultusunda- önerdiği, Cumhurbaşkanının Meclisi feshedebilme yetkisine, kararlılıkla karşı çıktılar ve sonunda -1876 Anayasasının padişaha verdiği bu yetkiyi- önlediler.

Sayın Akyol kitabında, BMM tutanaklarını ve dönemin basınını inceleyerek bu konularda çarpıcı örnekler veriyor. Komisyon Başkanı Yunus Nadi, Recep Peker; Şükrü Saracoğlu gibi Tek Parti döneminin önde gelenleri ‘kuvvetler birliği’ anlayışını savunurken, Ahmet Emin (Yalman), Hüseyin Cahit (Yalçın) gibi tanınmış gazeteciler, Ağaoğlu Ahmet Bey gibi aydınlar ve Mustafa Necati, Mahmut Esat (Bozkurt) gibi genç Kemalistler, yazıları ve konuşmalarıyla, daha dengeli bir sistemden yana tavır alıyorlar.

İlginçtir; Ankara hükümetinin bazı politikalarına tecrübenin verdiği itidalle yaklaşan ve eleştirel tutum takınan İttihatçı Hüseyin Cahit Bey (Yalçın), Tek Parti döneminde  tutumunun bedelini zaman zaman nezarete alınmak, hatta tutuklanmakla öderken, aynı eleştirel tutumunu sürdürdüğü yazıları nedeniyle Demokrat Parti döneminde de tutuklanacak ve 80 yaşında cezaevine girecektir.
Bizim siyaset dünyamızda ‘doğru söyleyenin dokuz köyden kovulması’, her devirde tekrarlanan acı bir gerçektir. 

***  ******    *********

Meclisteki itiraz ve basındaki eleştirilere rağmen sonuçta 1924 Anayasası da, ‘kuvvetler birliği’ ilkesinin ağırlık kazandığı bir metin oldu: Egemenliğin sahibi millettir ve millet, yasama ve yürütme yetki ve görevlerini Meclis eliyle kullanır. TBMM tarafından seçilen cumhurbaşkanı, aynı zamanda çoğunluk partisinin başkanı olarak TBMM üyelerini de kendisi belirlemektedir. Yetkiler, tek eldedir; anayasada yazılı Meclis egemenliği, 1921’e göre fiiliyatta daha kişiselleşmiştir.

1921 Anayasasından farklı olarak, bu kez yargı yetkisinin bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiş olmasına karşın, tabii hakim ilkesi ve hakimlik teminatı sağlam temellere bağlanmış değildir. Nitekim, hemen 1925’te Şeyh Said isyanının ardından ‘Takrir-i Sükun Kanunu yürürlüğe girer ve yine İstiklal Mahkemeleri kurulur. (Bu mahkemelerin tutumu ve Cumhuriyetin ilk muhalif partisi olan Terakkiperver Cumhuriyet Fırkasının kapatılması ve kurucularının sudan sebeplerle yargılanması, konumuzu aşan ayrı bir yazı konusudur).

Tek Parti döneminde fazlaca tartışma konusu olmayan 1924 Anayasasının, 1946’da çok partili döneme geçilirken, yeni dönemin gereklerine uygun biçimde değiştirilememiş olması büyük talihsizlik oldu. Bir yanda ‘kuvvetler birliği’ anlayışına dayanan anayasa, öte yanda çoğunluk tahakkümüne yol açan seçim yasası ile, yeni dönemde Demokrat Parti iktidarı, ilk dört yılın ardından, ‘demokrat’ olmak yerine, yeni bir Tek Parti iktidarı olmaya yeltendi.

Akyol, tanınmış gazeteci Metin Toker’den de alıntı yaparak, DP kurucularına ilişkin isabetli bir tespit yapıyor, (s.162). Demokrat Parti kurucuları, esas olarak siyasi tecrübe ve terbiyelerini CHP’de kazanmış kişilerdi. Celal Bayar ve Refik Koraltan ilk Meclisten, Adnan Menderes 15 yıldan beri CHP milletvekilleriydiler. Çoğunluk sistemine dayanan adaletsiz seçim kanunu nedeniyle kazandıkları ‘ezici’ çoğunluğun, onları Tek Parti takliti bir yönetime sürüklemesi doğaldı.

Gerçi, Taha Bey, 1950 seçimine giderken İsmet (İnönü) Paşa’nın ‘kuvvetler ayrılığı’na dayanan yeni bir sistem önerdiğini, Celal Bayar’ın buna karşı çıktığını yazıyor, (s.161).
Celal Bayar’ın bu konudaki katı tutumu biliniyor. Ancak İsmet İnönü’nün bu öneride -bulunduysa- geç kaldığı da açıktır. 1946’da çok partili sisteme geçme kararı verirken, bu kararına koşut olarak kuvvetler ayrılığına dayalı bir yeni anayasa ve adaletli bir seçim yasası getirseydi, bunu kim önleyebilirdi?

***    ****      ******

1924 Anayasasının zamanında değiştirilmemiş olması, Türkiye demokrasisinin çocukluk çağında önce krize ve ardından talihsiz bir kazaya uğramasına yol açtı. Ancak, 27 Mayıs 1960 darbesi sonrası hazırlanan ve yürürlüğe giren 1961 Anayasası ‘kuvvetler ayrılığı’ ilkesini demokratik siyasetin temeli yapmak isteyen bir hukuk belgesi oldu.

Millet Meclisi ve Senato olmak üzere iki kanatlı parlamento, bağımsız ve tarafsız cumhurbaşkanı, Anayasa Mahkemesi, idarenin eylem ve işlemlerine yargı denetimi, yargı bağımsızlığı ve yargıç güvencesi gibi yeni kural ve kurumlar, insan haklarına ve kuvvetler ayrılığına dayanan gerçek bir ‘demokratik hukuk devleti’ kurmayı amaçlıyordu.

1961 Anayasasının bu olumlu niteliği, 27 Mayıs darbesinin ve bu süreçte yaşanan haksız yargılama ve cezaların ve talihsiz infazların gölgesinde kaldı; önemi yeterince anlaşılamadı, kurumlar sahiplenilemedi, kurallar içselleştirilemedi. Üstelik anayasada yer alan ‘Tabii Senatörlük’ ve darbecilere getirilen yargılama yasağı gibi kurum ve hükümler, anayasanın demokratlık niteliğini gölgeliyordu.

Oysa, 27 Mayıs 1960’da darbe yerine, aynı yıl sonbaharda yahut 1961’de seçim olsa, büyük olasılıkla iktidar değişecek ve yeni anayasa, halk oyuyla seçilmiş Meclisin eseri olacaktı. 1957 seçim sonuçları bu umuda haklılık kazandırıyordu.

1961 Anayasasının ardından gelen on yıllarda yaşanan siyasi krizlerin faturası, ehliyetsiz, liyakatsiz yöneticilerden ve seçim sonuçlarını içlerinde sindiremeyen birtakım asker-sivil  ‘sözde’ aydınlardan daha çok ve öncelikle anayasaya çıkarıldı; böyle olması herkesin işine geldi.

1971 Müdahalesi ve 1980 darbesi sonrasında kuvvetler ayrılığı ilkesi örselendi; döneme ve kişiye uygun düzenlemeler yapılmaya çalışıldı. Devletin ve siyasetin hukuk içinde kalmasının içselleştirilmesi yerine, hukukun devletin ve siyasetin güdümüne girmesine yönelik arayışlar gelişti. 1982 Anayasasının bir darbe liderine göre düzenlediği cumhurbaşkanı yetkileri, 1982’den 2012’ye kadar geçen kırk yılda parlamenter demokrasinin gereklerine uygun olarak yeniden düzenlenemedi. Bu yolda yapılan girişimler, iktidarların ve muhalefetin ortak aymazlığıyla sonuçsuz kaldı.

2007’de muhalefetin anlamsız ve talihsiz engellemesi yüzünden cumhurbaşkanının TBMM yerine, genel oyla seçilmesi yoluna gidildi. 2014’de ilk kez genel seçimle seçilen cumhurbaşkanının, yetkilerinin arttırılmasını talep edeceği açıktı. Öyle de oldu. 2017 değişikliğiyle, Cumhurbaşkanına partili (taraflı) olma yolu açıldı. Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu kaldırıldı; yürütme yetkisi tek başına cumhurbaşkanına verildi.

Bugün, Cumhurbaşkanı partili olmakla yetinmeyip parti başkanı da olunca, partisinin tüm TBMM üyelerini belirleme imkanına ve böylelikle Yasama’ya egemen olma gücüne de sahip. Yüksek yargıda, tarafsız cumhurbaşkanı için düzenlenmiş atama yetkilerini kullanıyor ve yargıda da büyük ölçüde etkili.

Geldiğimiz yer, tam bir ‘tevhid-i kuvva’ manzarası; bir bakıma 1921’in de gerisinde.
Çünkü Meclis, egemenliğin kişiselleşmesine dirayetle karşı koyabilen 1921’in Gazi Meclisi değil.

Özetle, 150 yılın tecrübesinin öğrettiği şudur: Demokrasi olmak için önemli olan kuvvetler ayrılığıdır. Kuvvetler ayrılığı olmayınca, rejimin ve sistemin adı ne olursa olsun (monarşi yahut cumhuriyet, başkanlık yahut parlamenter), demokratik hukuk devleti olmak mümkün olmuyor.

Sayın Taha Akyol’a, 23 Nisan’ın yıldönümünde ve 1924 Anayasasının 100. yılında, kitabıyla bu konulara yeniden değinmemize vesile olduğu için teşekkür ederim.

*Hukukçu, eski Bakan